谢立斌:房地产税的宪法学思考——以宪法财产权为中心

选择字号:   本文共阅读 970 次 更新时间:2019-08-27 00:01:58

进入专题: 房地产税     宪法财产权     比例原则  

谢立斌  

   摘要:  房地产税立法应在形式上和实体上符合宪法的要求。在实体上, 立法者不应突破我国《宪法》第13条第1款设定的界限。房地产税对公民私有财产的干预应当符合比例原则, 即应当服务于正当目的, 能够促进该正当目的实现, 干预措施处于必要限度, 并且不构成对公民财产权的过度负担。开征房产税可以服务于增加财政收入的目的, 这一目的具有正当性;开征房产税能够有效促进这一目的的实现;与其他税收相比, 房地产税对个人财产权的干预强度相同, 在这种意义上具有必要性;房地产税不应导致房地产所有人承受过重的负担, 因此, 立法者在设定税率时应当确保税额不超过预期收益, 否则, 房地产税的征收将产生逐步没收公民财产的效果, 侵犯宪法财产权。

   关键词:  房地产税; 宪法财产权; 比例原则

  

   我国于20世纪80年代开始探索房地产相关税种的立法。1986年国务院颁布《房产税暂行条例》,对城市、县城、建制镇和工矿区的房地产开征房产税,但对个人所有的非营业用房予以免税待遇。1988年,国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》,开征城镇土地使用税,同时规定个人住房用地享受免税待遇。2011年,国务院修订《房产税暂行条例》,并同意在部分城市进行对个人住房征收房产税的改革试点,随后上海市和重庆市人民政府取消个人所有非营业用房的免税待遇,对个人住房的保有环节征收房产税。12013年11月,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》,提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2018年,房地产税法列入全国人大常委会年度立法工作计划。李克强总理在2019年3月5日向全国人大所作政府工作报告中提出了要稳步推进房地产税立法。经过几十年的探索,我国相关立法的出台已经指日可待。

   房地产税的制度建设引起了学界的高度关注,涌现了一批有价值的学术成果,学者们澄清了许多相关的理论和实践问题。2但已有的研究普遍从财税法层面展开,较少关注房地产税改革的宪法维度。然而,依法治国首先意味着依宪治国,这就要求任何制度建设都应当重视宪法层面的问题。党的十八届四中全会指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”习近平总书记也强调:“我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政,我们依据的是中华人民共和国宪法。”因此,我国房地产税改革必须高度关注其中涉及的相关宪法问题。在形式上,立法者务必遵守宪法关于立法权、立法程序等的规定;在实体上,立法者主要应当避免侵犯公民的基本权利。其中,房地产税构成了公民的经济负担,有可能侵犯《宪法》第13条保障的私有财产权,从这个角度来看,宪法财产权构成了对房地产税立法的某种限制。本文从宪法财产权的角度,对房地产税立法进行一些思考。下文首先对宪法财产权和法律财产权进行辨析,并将得出房地产税立法受到宪法财产权而不是法律财产权限制的初步结论;在此基础上,本文在比例原则的框架内,探讨宪法财产权对房地产税立法提出的具体要求。

  

   一、宪法财产权对房地产税的限制

  

   公民既根据《宪法》第13条享有宪法财产权,又根据《民法总则》《物权法》等法律享有法律层面的财产权 (下称法律财产权) 。那么,究竟是宪法财产权还是法律财产权构成对房地产税立法的限制呢?为了回答这一问题,以下我们简要梳理宪法财产权和法律财产权之间的区别和联系。

   宪法对财产权的规定较为抽象,立法者根据宪法财产权,规定了各种法律财产权。首先,立法者在私法领域规定适用于平等民事主体之间的私法财产权。所有具有经济价值的私法权利,都构成私法财产权。私法财产权保护个人财产不受私人侵犯。针对他人的侵犯行为,财产权人可以通过民事诉讼寻求法律救济。其次,在公法领域,立法者也根据宪法财产权,规定各种公法财产权。在现代社会,公民享有的很多经济利益作为公法权利受到法律保护,这些公法财产权对个人生计的重要性,往往并不低于私法财产权。例如,个人进入医疗、法律服务等行业,需要取得政府颁发的职业资格许可;开办企业需要取得经营执照。这些许可、执照无疑都具有经济价值,构成公法财产权、受到法律保护。《行政许可法》等相关法律对公民合法持有的许可予以保护3,实际上肯定了公民对有关行政许可享有公法财产权。在社会法领域,包括退休金给付请求权在内的社会保障权利对维护个人生活具有重大意义,也属于公法财产权。在比较法上,行政许可和社会保障权利构成具体的宪法财产权,已经得到肯定。例如,驾驶执照作为行政许可,对个人的谋生活动往往具有重要意义,其在美国即构成了美国宪法第十四条修正案意义上的财产而受到正当法律程序的保护。4此外,美国最高法院在戈德伯格诉凯利案中指出,福利待遇是符合条件的领取人的生活来源,作为财产权受到宪法第十四修正案的保护。5在德国,缴纳保险金之后取得的社会保障请求权作为宪法意义上的财产而受到保护。6

   由此看来,法律财产权包括私法财产权和公法财产权,是对宪法财产权的具体化,与宪法财产权在内容上具有一致性,但是,两者之间仍然存在一些不容忽视的区别。首先,两者位阶不同。法律财产权是法律规定的,而法律的位阶低于宪法,因此,不能将法律财产权混同于宪法财产权,否则,将抹杀宪法和法律在位阶上的差别。其次,立法者不可能将宪法财产权完整全面地具体化为法律财产权,而是必然存在一些遗漏。在逻辑上,有一些经济利益作为宪法财产权受到保护,但尚未被具体化为私法或者公法财产权。对于这些经济利益,公民可以、也只能诉诸宪法财产权。7最后,宪法财产权主要约束立法者,而法律财产权则约束行政权、司法权和私人主体。

   那么,回到本文主题,房地产税立法受到私法财产权、公法财产权还是宪法财产权的限制呢?可以肯定的是,私法财产权存在于平等民事主体之间的法律关系之中,只能对抗私人,而不能对抗立法权,因此,私法财产权不构成对房地产税立法的限制。与私法财产权不同,公法财产权存在于公法关系之中,房地产税也涉及公法关系,那么,房地产税立法是否受到公法财产权的约束呢?答案仍然是否定的:房地产税和公法财产权都是由法律规定的,其规范依据具有相同位阶,房地产税立法与公法财产权立法相抵触时并不自然无效,而是适用《立法法》92条8规定的特别法优先于一般法、后法优先于前法的规则解决法律冲突。9因此,公法财产权立法并不天然地高于房地产税立法,并不构成房地产税立法的限制。总而言之,作为法律层面的权利,私法和公法财产权都不构成房地产税立法应当遵守的界限。

   既然法律层面的私法和公法财产权都不能约束房地产税立法,宪法财产权是否能够承担这一功能呢?私法和公法财产权不能限制房地产税立法的理由,对宪法财产权并不成立:宪法财产权约束公权力主体,而且其位阶高于法律,法律不得与宪法相抵触。因此,房地产税立法不得违反包括《宪法》第13条在内的任何宪法规范,宪法财产权构成了对房地产税立法不得逾越的边界。为了避免侵犯公民的宪法财产权,立法者必须确保房地产税符合比例原则。根据比例原则,国家只能基于正当目的而干预基本权利,干预行为必须遵守比例原则的三项子原则即适当性原则、必要性原则与狭义比例原则。在以下四种情况下,房地产税都违反比例原则:一是房地产税所追求的目的不具有正当性;二是有关目的具有正当性,但这一措施不能够促进目的的实现;三是与其他同等有效的措施相比,房地产税并非是对公民权利限制最小的手段;四是房地产税构成对公民财产权的过度限制。一般认为,房地产税可以服务于增加财政收入、调节贫富差距、调控房价等目的,10下文考察国家为了增加财政收入而征收房地税是否具有正当性,以及何种制度设计才符合适当性、必要性和狭义比例原则的要求。

  

   二、目的正当性

  

   国家可否为了增加财政收入而开征房地产税?对这一问题的回答,应当考虑到现代国家的重要功能是提供国防、外交、治安、社会保障等大量公共产品 (publicgood) 。国家向个人提供的给付,贯穿了从摇篮到坟墓的整个人生旅程。公共产品具有高昂成本,理论上国家可以通过收费的方式筹集所需资金,但基于下述原因,采取收费方式并不可行。

   公共产品在不同程度上具有非排他性,即在实行付费模式的情况下,要排除未付费者将面临不同程度上的困难。对于一些公共产品,国家可以通过相对简便易行、低成本的技术手段,将非付费者排除在外。例如,修建高速公路之后可以设立收费站,只允许付费车辆上路。对于电视信号,原则上也可以通过加密的方式,只允许付费用户收看电视节目。相比之下,另外一些公共产品具有高度非排他性,无法有效排除未付费者享受给付。例如,警察维持公共交通秩序所带来的安全、高效等便利,为所有交通参与人共同享有,事实上无法仅限于向付费者提供这一利益。又如,以收费方式向海上船只提供灯塔导航服务,无法避免未交费船只搭便车。由此看来,如果国家提供某项公共产品时无法有效排除未付费者,就不应当采取收费模式,否则人们将进行利益计算,纷纷选择不付费而消费公共产品。

   事实上,即使一项公共产品具有排他性,即能够有效排除未付费者进行使用,原则上也不应当采取收费模式。公共产品的一个显著特征是边际成本为零,即在增加使用者的情况下,国家提供公共产品的成本并不增加。如果采取免费模式,会有更多人使用公共产品,从而促进社会整体利益的最大化。仍然以高速公路为例,在不导致堵车的情况下,高速公路上增加通行车辆,高速公路的建设和运行成本并不增加。使用高速公路所带来的收益,首先由使用者享有,最终意义上则由全社会所享有。

   既然国家无法通过收费方式来筹集向社会提供公共产品所需资金,征税就成为国家获取收入的主要途径。进入租税国家 (Abgabenstaat) 时代之后,通过征税来获得完成公共任务所需的大部分资金,已经成为各国通行做法。为了增加财政收入,原则上国家可以开征任何税收。从这个角度来看,房地产税所具有的增加财政收入的目的,是具有充分正当性的。

  

   三、适当性原则

  

   开征房地产税能够带来财政收入,由此看来,房地产税应该是符合适当性原则的。不过,反对者对这一结论提出如下质疑:房地产税是否能够达到增加财政收入的目的,应当根据一定的标准来判断。在我国地方政府尤其是省以下地方政府财力不足、普遍依赖出让土地获得财政收入的背景之下,房地产税应当成为地方税收的支柱,由此从根本上解决地方政府财力不足的问题。11与此相应,房地产税是否符合适当性原则的要求,取决于房地产税能否成为地方政府的主要收入来源,带来与土地出让金收入大致相当的财政收入。就目前沪渝房产税改革试点的情况来看,房产税在两市的地方财政收入中不足1%,无法根本改善财政状况。12因此,开征房地产税之后,其增加税收收入的效果也将比较有限,无助于实现增加财政收入的目的,从而与适当性原则相违背。

判断未来房地产税能否有助于增加财政收入、满足适当性原则的要求,还需要考虑两个因素。首先,沪渝两地的房产税改革试点中,征税范围都是非常有限的。在上海,只限于对新购第二套以上房产征税,在重庆,只对高端住房征税。如果取消这些限制,例如对所有超过满足基本居住需求的房产进行征税,则应税房产的总量将大幅度增加,从而带来更多财政收入。此外,迄今为止个人住房用地免于承担城镇土地使用税,如果取消这一免税待遇,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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